Règlements municipaux et domaines de compétence fédérale : la mince ligne entre empiètement et entrave

5 octobre 2018

Règlements municipaux et domaines de compétence fédérale : la mince ligne entre empiètement et entrave

Le respect du partage constitutionnel des compétences entre les gouvernements fédéral et provinciaux est l’une de ces constantes devant inévitablement demeurer à l’esprit des décideurs municipaux au moment d’adopter des normes d’aménagement et d’occupation du territoire.

Il est maintenant bien établi qu’un règlement municipal ne saurait « entraver » l’exercice d’une compétence fédérale puisque celle-ci est protégée en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences. La Cour suprême du Canada a défini l’entrave comme étant « une atteinte grave ou importante au cœur de la compétence », qui dépasse le simple fait de « toucher » la spécificité fédérale d’un sujet ou d’un objet, mais qui ne le « stérilise » ou ne le « paralyse » pas pour autant[1].

Récemment, la Cour d’appel du Québec a eu à déterminer si la doctrine de l’exclusivité des compétences pouvait être invoquée comme moyen de défense à des constats d’infractions émis en vertu de règlements municipaux, dont la validité n’était néanmoins pas contestée[2]. La Ville reprochait qu’avaient eu lieu, sur le terrain d’un aérodrome situé sur son territoire, l’exercice d’un usage non autorisé, soit « le parachutisme ou le centre de formation en parachutisme », et la construction d’un dôme sans obtention préalable du permis de construction requis en vertu du Règlement sur les permis et sur les certificats.

La Cour d’appel précise d’entrée de jeu qu’elle ne pourra donner droit aux moyens de défense invoqués que dans la mesure où elle parvient à conclure que les mesures adoptées par la Ville empiètent sur le « cœur » d’une compétence du gouvernement fédéral et que cet empiètement constitue une entrave. La Cour reconnaît qu’aucun précédent n’applique la doctrine de l’exclusivité des compétences à un centre de parachutisme, mais elle est toutefois d’avis que, dans la mesure où la question met en cause la compétence fédérale en matière d’aéronautique, elle doit procéder à cette analyse en deux temps.

D’abord, la Cour cherche à savoir si l’activité de parachutisme fait partie du cœur de la compétence en matière d’aéronautique, c’est-à-dire qu’elle permet « au fédéral de réaliser les objectifs d’efficacité et de sécurité pour lesquels cette compétence lui a été attribuée[3] ».

La Cour reprend à son compte la qualification de l’activité de parachutisme faite par le juge de la Cour supérieure. Essentiellement, l’activité se pratiquant nécessairement dans l’espace aérien, elle ne peut être dissociée de la « navigation aérienne » au sens large. Pour la Cour d’appel, l’exercice du parachutisme est analogue au décollage et à l’atterrissage d’avions. Déjà en 2011, la Cour suprême notait que « [l]a jurisprudence a établi depuis longtemps que l’endroit où un avion peut décoller et se poser est une matière que protège la doctrine de l’exclusivité des compétences[4] » et qui se trouve au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique.

Par conséquent, la Cour d’appel conclut que les dispositions réglementaires contestées empiètent sur le cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique.

Ensuite, la Cour d’appel procède à la deuxième partie de son analyse, soit de déterminer si la Ville, par sa réglementation, « entrave » l’exercice de cette compétence.

Pour la Cour, il ne fait pas de doute que le Règlement de zonage constitue une atteinte grave et importante au cœur de la compétence fédérale puisque, en ayant pour effet d’interdire complètement le parachutisme à l’aérodrome, la Ville réglemente ce qui constitue la « spécificité fédérale » de ce dernier, notamment les activités qui y sont autorisées et le nombre de vols pouvant être permis[5].

Cependant, la Cour conclut autrement quant au Règlement sur les permis et les certificats : même si la construction des différents bâtiments d’un aérodrome relève du cœur de la compétence fédérale, l’obligation d’obtenir un permis pour la construction d’un bâtiment accessoire requérant la transmission de documents à la Ville et le respect de son règlement sur la construction ne constitue pas une entrave à l’exercice de la compétence fédérale en matière d’aéronautique[6].

Ainsi, la Cour acquitte l’intimée Leclerc de l’infraction d’usage non autorisé et rétablit le verdict de culpabilité prononcé par la Cour municipale sur le constat d’infraction de construction sans permis.

Nous retenons de cet arrêt que, malgré l’avènement de doctrines d’interprétation du partage constitutionnel des compétences cherchant à établir un juste équilibre entre les deux ordres de gouvernement, il n’en demeure pas moins que le contenu essentiel ou le cœur d’une compétence ne doit relever que de l’ordre de gouvernement à qui cette compétence a été attribuée. Le législateur municipal, lorsqu’il voudra encadrer des usages relevant d’une compétence fédérale, devra s’assurer que les normes qu’il adopte ne constituent pas une atteinte grave et importante au cœur de cette compétence.

Finalement, nous précisons que le délai d’appel n’est pas échu et que cet arrêt pourrait potentiellement être renversé par la Cour suprême.

 

 

[1] Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39 (CanLII), par. 44 et suivants (ci-après « COPA »). Voir également Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22 (CanLII), par. 48 et Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville), 2016 CSC 23 (CanLII), par. 70.

[2] Procureure générale du Québec c. Leclerc, 2018 QCCA 1567 (CanLII) (ci-après « Leclerc »).

[3] Id., par. 65.

[4] COPA, par. 40.

[5] Leclerc, par. 70.

[6] Id., par. 76 & 79.