La délégation d’un pouvoir gouvernemental à une MRC par voie d’entente : pas de tutelle sans texte !

18 février 2019

La délégation d’un pouvoir gouvernemental à une MRC par voie d’entente : pas de tutelle sans texte !

La Cour supérieure a récemment rendu un jugement important dans l’affaire MRC de Matawinie c. Ministre de l’Énergie et des ressources naturelles (2018 QCCS 4054) relativement à la portée des ententes de délégation de pouvoirs gouvernementaux aux MRC conclues en vertu de l’article 10.5 du Code municipal du Québec (L.R.Q., c. C-27.1).

Le 31 août 2010, la MRC de Matawinie concluait avec la ministre des Ressources naturelles et de la Faune une entente de délégation visant à permettre à cette MRC d’exercer plusieurs pouvoirs et responsabilités de la ministre concernant la gestion de l’exploitation du sable et du gravier sur les terres du domaine de l’État. Ces pouvoirs et responsabilités délégués incluaient notamment l’octroi, le renouvellement, la révocation et l’inscription des baux d’exploitation du sable et du gravier en vertu de la Loi sur les mines (L.R.Q., c. M-13.1).

Cette entente de délégation a été signée en vertu du Décret 859-2009 du 23 juin 2009 autorisant la ministre des Ressources naturelles et de la Faune à signer au nom du gouvernement des ententes dans ce domaine, en vertu de l’article 10.5 du Code municipal du Québec, avec les MRC qui le désirent. Ce décret gouvernemental a lui-même été adopté afin de donner effet à l’Entente de principe sur la décentralisation de la gestion foncière et de la gestion de l’exploitation du sable et du gravier sur les terres du domaine de l’État conclue le 24 septembre 2008 entre, d’une part, les ministres concernés et, d’autre part, l’Union des municipalités du Québec et la Fédération québécoise des municipalités du Québec.

Une entreprise d’extraction de sable, après avoir signé en 2011 avec la MRC de Matawinie un premier bail exclusif d’exploitation d’une sablière (ci-après le « bail ») sur un site situé sur le domaine de l’État, a formulé à ladite MRC en novembre 2015 une demande de renouvellement dudit bail.

Le 14 mars 2016, un préavis de refus est transmis par la MRC invoquant que le bail ne pouvait être renouvelé puisque le site n’avait pas été exploité pendant au moins le cinquième de la durée du bail initial (seulement une demi-tonne de sable avait été extraite durant trois mois) et qu’il n’avait pas été démontré que la garantie d’approvisionnement était nécessaire à l’exercice de l’activité pour laquelle l’extraction était demandée. Ces conditions font partie de celles énumérées à l’article 148 de la Loi sur les mines comme devant être respectées pour permettre le renouvellement d’un bail exclusif d’exploitation de substances minérales de surface.

Or, le 15 juin 2016, le directeur du Développement et du contrôle de l’activité minière (ci-après le « directeur ») du ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles (ci-après le « ministère ») écrivait à la MRC afin de lui indiquer qu’étant données les circonstances (litige autour des conditions du certificat d’autorisation environnementale de la sablière et délais d’obtention de certains permis d’intervention forestière) et vu que le ministère a souvent considéré qu’une seule déclaration trimestrielle d’extraction pourrait répondre à l’exigence relative à l’exploitation pendant au moins un cinquième de la durée du bail, ledit ministère demandait à la MRC de reconsidérer sa décision et de renouveler le bail, faute de quoi le ministère se chargera de la demande de renouvellement de ce bail.

Le 13 juillet 2016, la MRC maintient sa décision de refuser de renouveler le bail, ce qui mène le directeur du ministère à émettre lui-même le 11 août 2016 un renouvellement de ce bail au nom du ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles (ci-après le « ministre »).

La MRC a donc intenté devant la Cour supérieure une demande de pourvoi en contrôle judiciaire visant à faire annuler ce renouvellement du bail émis directement par le ministère au motif que celui-ci ne pouvait agir ainsi, vu l’entente de délégation en vigueur avec ladite MRC.

La Procureure générale du Québec a contesté cette demande en alléguant que puisque le ministre avait le pouvoir, en vertu de l’entente de délégation, en cas de défaut de la MRC de respecter ladite entente, de récupérer certains pouvoirs délégués et même de révoquer cette entente, il avait donc le droit de récupérer le pouvoir de renouveler un bail dans un dossier bien spécifique.

La Cour supérieure a donné raison à la MRC et a annulé le renouvellement du bail émis directement par le ministère au motif que la possibilité de récupérer certains pouvoirs prévus à l’entente de délégation ou de la révoquer ne pouvait être interprétée comme lui accordant un pouvoir de révision ou de modification, à la pièce, de toute décision prise par la MRC dans le cadre des demandes d’émission ou de renouvellement de bail d’exploitation de sable ou de gravier sur le domaine de l’État.

Subsidiairement, il n’a été prouvé aucune contravention aux obligations de la MRC prévues à l’entente de délégation qui aurait justifié le ministère de récupérer ou révoquer l’entente de délégation. L’entente n’octroie pas au ministère un pouvoir de donner des directives à la MRC. Elle réfère plutôt à des normes, guides, canevas et procédures à suivre. Or aucun des documents de cette nature ne porte sur l’interprétation que donne le directeur du ministère aux exigences de l’article 148 de la Loi sur les mines. Pour sa part, la MRC a respecté la lettre des conditions objectives prévues à cet article. Au surplus, en cas de désaccord sur l’interprétation donnée à cet article dans le cadre d’un refus de renouvellement d’un bail d’exploitation de sable ou de gravier, un droit d’appel devant la Cour du Québec existe (art. 295 de la Loi sur les mines).

Puisqu’il s’agissait ici d’une décentralisation de certains pouvoirs du ministre à une MRC, cette dernière ne se trouvait pas soumise à un contrôle hiérarchique de la part dudit ministre et ne pouvait être considérée comme sa subalterne. Dans ce contexte, le ministre (l’autorité délégante) n’aurait pu intervenir que si la Loi, le décret ou l’entente de délégation lui avait attribué expressément certains pouvoirs de tutelle sur la MRC : « Pas de tutelle sans texte ! ». Or, en l’espèce, aucun pouvoir de désaveu d’une décision de refuser le renouvellement du bail n’était prévu.

En conclusion, nous citons l’extrait du jugement (paragraphes 125 et 126) qui résume le mieux ce qu’implique une délégation d’un pouvoir gouvernemental à une MRC en vertu de l’article 10.5 du Code municipal du Québec :

« Une décentralisation ne peut être conditionnelle à ce que le délégué prenne exactement et invariablement la même décision qu’aurait prise l’autorité qui délègue, il en va de l’autonomie du délégué qui caractérise la décentralisation et qui la distingue de la déconcentration.

De même, la Procureure générale du Québec fait valoir que la MRC ne peut pas avoir reçu, par la délégation, de pouvoir discrétionnaire, sans quoi, il se pourrait que l’article 148 de la Loi sur les mines reçoive diverses interprétations selon les régions. Or il s’agit là, aux yeux du Tribunal, non seulement du prix à payer pour établir une véritable décentralisation de pouvoir, mais, plus encore, en un certain sens, une potentialité voulue et assumée par l’autorité délégante. Si tel n’est pas le cas, on ne doit pas décentraliser le pouvoir. »